IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 229/1984
proposto da: Astolfo Di Amato, Giorgio Castellucci e Giovanni
Puliatti, rappresentati e difesi dall'avv. Manlio Morcella e
domiciliati presso la segreteria del t.a.r. in Perugia, contro il
Ministero di grazia e giustizia e il Ministero del tesoro, in persona
dei rispettivi ministri pro-tempore, rappresentati e difesi ex lege
dall'avvocatura distrettuale dello Stato di Perugia presso cui sono
domiciliati in Perugia, per il riconoscimento del diritto dei
ricorrenti alla attribuzione degli aumenti periodici di stipendio a
far tempo dal 1 gennaio 1979 secondo il computo di cui al combinato
disposto dagli artt. 2 della legge 16 dicembre 1961, n. 1308, 10
della legge 20 dicembre 1961, n. 1345, 1 del d.P.R. 28 dicembre 1970,
n. 1079, 5 del d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1080, 9 della legge 2
aprile 1979, n. 97, e per la declaratoria della condanna a carico
delle amministrazioni, a favore degli istanti, al pagamento di tutte
le somme cosi' dovute maggiorate degli interessi e rivalutazione
dalla data delle singole scadenze mensili fino al saldo;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero di grazia e
giustizia e del tesoro;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza del 25 gennaio 1989 la relazione del
referendario dott. Capuzzi e uditi, altresi', l'avv. Cesarini per i
ricorrenti e l'avv. Melelli per le amministrazioni resistenti;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
I ricorrenti, magistrati ordinari, i primi due di corte d'appello
e di cassazione ed il terzo di tribunale, con ricorso notificato in
data 16 aprile 1984 esponevano quanto segue.
La Corte costituzionale con sentenza n. 1 del 16 gennaio 1978 ha
sancito la proporzionalita' retributiva e l'identita' di trattamento
economico tra tutti i magistrati a parita' di qualifica.
Le sezioni unite della Corte dei conti con sentenza n. 95/ B del
31 gennaio 1979, hanno ritenuto che in favore dei magistrati della
Corte stessa fossero dovuti sei scatti figurativi non riassorbibili
indipendentemente dalla data della loro assunzione in servizio.
La Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con decisione 10
dicembre 1983, n. 27, sul presupposto della abrogazione ad opera
dell'art. 18 della legge 2 aprile 1979, n. 97, dell'art. 3 del d.P.R.
28 dicembre 1970, n. 1080, ha ritenuto applicabile anche a favore dei
magistrati ordinari il meccanismo di cui all'art. 5, ultimo comma,
del d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1080, il quale prevede la
riliquidazione nelle qualifiche superiori via via ragiunte dei sei
anni di anzianita' figurativa concessi al raggiungimento della
qualifica di primo referendario della Corte dei conti e cio' a
partire dalle qualifiche dell'ordine giudiziario corrispondenti.
I ricorrenti chiedono la estensione nei propri confronti dei
principi giuridici posti dalla decisione della Ad.Pl. citata.
L'avvocatura dello Stato ha sostenuto che il legislatore della
legge 6 agosto 1984, n. 425, intervenuta nelle more del giudizio, ha
voluto escludere che il meccanismo degli aumenti periodici
applicabile ai magisrati della Corte dei conti venisse esteso anche
ai magistrati ordinari.
Cio' in particolare con l'art. 3, che fissa una nuova progressione
economica degli stipendi dal 1 luglio 1983 e con l'art. 9.
Questo collegio rilevava, con sentenza, che la materia del
contendere, a seguito della entrata in vigore della ripetuta legge n.
425/1984, non era affatto cessata perche' le norme innovative della
stessa, ed in particolare l'art. 3 citato, non riguardano i rapporti
controversi nella loro interezza.
Il legislatore infatti ha conferito alle norme innovative un
limitato effetto retroattivo che non coincide interamente con i
periodi per i quali gli interessati hanno avanzato le loro pretese.
La nuova disciplina degli aumenti biennali posta dall'art. 3,
viene fatta decorrere dal 1 luglio 1983 e pertanto residua
l'interesse dei ricorrenti a pretendere per il periodo anteriore, il
trattamento che loro spetterebbe in base alla giurisprudenza della
Ad. Pl. secondo la quale quel trattamento, poi sostituito dalla nuova
disciplina, decorrerebbe dal 1 gennaio 1979.
Peraltro questo collegio non avrebbe avuto difficolta' ad
estendere ai ricorrenti i principi posti dalla Adunanza Plenaria.
Senonche' la sopravvenuta disposizione di cui all'art. 1, secondo
comma, della legge n. 425/1984, che sancisce che l'art. 5, ultimo
comma, del d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1080, si interpreta nel senso
che il trattamento previsto dall'art. 2, lett. d), della legge 16
dicembre 1961, n. 1308, e dall'art. 10, ultimo comma, della legge 20
dicembre 1961, n. 1345, spetta esclusivamente ai magistrati della
Corte dei conti impedisce di giungere ad una soluzione, per il
periodo anteriore al 1 luglio 1983, conforme ai principi stabiliti
dalla Ad. Pl. con la decisione n. 27/1983.
La questione, peraltro, riguarda solo i due ricorrenti, magistrati
di corte d'appello e di cassazione venendo esclusa, da questo
collegio, l'applicabilita' della interpretazione favorevole della Ad.
Pl. a favore dell'altro ricorrente giudice di tribunale.
Fatte tali premesse questo collegio ritiene che la questione di
illegittimita' costituzionale del secondo comma dell'art. 1 sopra
citato non sia manifestamente infondata considerati i principi
stabiliti dal legislatore costituzionale.
D I R I T T O
Invero nel titolo quarto della parte prima della Costituzione si
afferma, sub art. 101 e segg., l'unitarieta' dell'ordinamento
giudiziario realizzato in quattro organismi: giudice ordinario,
giudice amministrativo, giudice contabile, giudice militare, distinti
solo funzionalmente (art. 107, terzo comma).
Tale considerazione unitaria e' ulteriormente evidenziata dalla
disposizione dell'art. 102 della Costituzione, che al secondo comma,
vieta l'istituzione di giudici straordinari o di giudici speciali
attraverso, ancora, l'espressione di principi comuni a tutto
l'organismo giudiziario, relativi al loro status, con l'affermazione
del costituire, la magistratura, un ordine autonomo ed indipendente
(art. 104, primo comma) e della riserva legislativa in materia (art.
108), con l'affermazione per tutti i provvedimenti giurisdizionali
dell'obbligo della motivazione (art. 111, primo comma), con la
distinzione dei magistrati "soltanto per la diversita' di funzioni"
(art. 107, terzo comma).
Questa configurazione unitaria dell'ordinamento giudiziario ha
evidenti riflessi sul trattamento economico della magistratura.
Peraltro gia' nella sentenza n. 1/1978 della Corte costituzionale
si evidenziava la costante preoccupazione del legislatore "di
garantire un parallelismo economico con i magistrati ordinari" degli
altri appartenenti all'ordine giudiziario.
Non puo' negarsi che tale uniformita' retributiva ha inspirato,
nel suo insieme, anche la legge n. 425/1984.
Cionondimeno l'art. 1, secondo comma, sopra citato, ribadente una
posizione privilegiata per i magistrati della Corte dei conti, non
rispecchia tale esigenza e quindi appare contrastare con le
disposizioni sopra riportate del titolo quarto, parte prima della
Costituzione.
E' da sottolineare che tale questione e' gia' stata sottoposta,
con dovizia di argomentazioni, all'esame della Corte costituzionale.
Infatti con ordinanze in data 16 ottobre 1987, e 4 febbraio 1988,
il Consiglio di Stato ha rimesso alla Corte la questione riguardante
il contrasto del ripetuto art. 1, secondo comma, con gli artt. 3 e 36
della Costituzione nonche' dell'art. 9, secondo comma, della legge 2
aprile 1979, n. 97, in relazione agli artt. 5, ultimo comma del
d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1080, art. 2, lett. d), della legge 16
dicembre 1961, n. 1308, art. 10, ultimo comma, della legge 20
dicembre 1961, n. 1345, per violazione degli artt. 3 e 36 della
Costituzione.
In tale sede si osservava che numerosi appartenenti alle categorie
che apparivano sfavorite rispetto ai magistrati della Corte dei conti
nella applicazione dei criteri di attribuzione degli aumenti
periodici di stipendio, avevano agito per ottenere l'applicazione del
trattamento piu' favorevole assumendo che le discriminazioni emerse
in via applicativa dovessero ritenersi contrarie alla legge.
Si osservava, quindi, che tutte le sentenze pronunziate in materia
erano state favorevoli ai ricorenti sino alla ricordata decisione
dell'Ad. Pl. n. 27/1983, pronunziata in secondo ed ultimo grado, resa
su un gran numero di giudizi riuniti molti dei quali riguardanti una
pluralita' di ricorrenti.
Senonche', intervenuta la legge n. 425/1984, si osservava che il
legislatore, con la disposizione dell'art. 1, secondo comma, non
aveva voluto ristabilire in via generale astratta e tendenzialmente
permanente una disciplina in ipotesi male intesa e male applicata dai
giudici.
A contrario, quanto il legislatore aveva voluto disporre per il
futuro aveva statuito proprio in senso conforme alla giurisprudenza
sino allora formatasi: piu' precisamente in seno assolutamente
identico relativamente alla questione della indennita' speciale di
cui all'art. 3 della legge 13 febbraio 1981, n. 27, ed in senso
analogo sulla questione degli scatti di anzianita' (recependo cioe'
il principio della identita' di disciplina tra i magistrati della
Corte dei conti e tutti gli altri).
Si osservava che l'intento del legislatore nel porre il secondo
comma dell'art. 1, in realta' era solo quello di dettare una
interpretazione autentica di norme gia' vigenti.
Tale intento, puramente interpretativo, nel senso riconosciuto
anche dalla stessa Corte costituzionale (sentenza n. 123/1987), era
confermato dalla circostanza che le norme oggetto della
interpretazione autentica venivano contestualmente abrogate e
sostituite da una diversa disciplina posta dall'art. 3, sicche' gli
effetti dell'intervento interpretativo restavano circoscritti al
passato e per di piu' ad un passato ulteriormente ridotto dalla
efficacia limitatamente retroattiva conferita alla nuova disciplina.
Rilevava quindi il Consiglio di Stato, nelle ordinanze sopra
richiamate, la inesistenza di una volonta' diretta a ristabilire
l'ordine giuridico nell'interesse pubblico generale e, all'opposto,
una volonta' diretta esclusivamentee o, prevalentemente, a svalutare
la funzione giurisdizionale e con essa il diritto di difesa
costituzionalmente garantito (art. 24 della Costituzione).
Si notava che quel sacrificio della funzione giurisdizionale che
e' insito in ogni intervento di interpretazione autentica, puo'
essere accettabile e giustificato quando la sua finalita' e' quella
di chiarire e precisare, per il passato e per il futuro, la regola, o
al limite, di modificarla sub specie d'interpretazione; non lo e'
piu', quando la finalita' e' solo quella di smentire i giudizi,
togliere effetto alle sentenze gia' pronunciate, alterare il corso
prevedibile dei giudizi pendenti, il tutto peraltro nel contesto di
un intervento di piu' ampio contenuto il cui risultato finale "a
regime", e' ispirato agli stessi criteri dell'interpretazione
giurisprudenziale.
Si denunciava, dunque, un contrasto con l'art. 24 della
Costituzione, nella forma della violazione del diritto dei privati
interessati di agire e difendersi in giudizio; insieme all'art. 24,
si denunziava anche la violazione del combinato disposto degli artt.
102 e 103 della Costituzione, intesi nel loro insieme, come
fondamento e garanzia di una funzione giurisdizionale (articolata in
giustizia ordinaria e giustizia amministrativa) distinta da quella
legislativa e di uguale dignita' ed originarieta' rispetto ad essa.
Si rilevava che se si ammette che l'interpretazione legislativa
autentica non costituisce violazione del principio della separazione
dei poteri, e cio' si e' sempre detto rispetto al fenomeno normale,
cioe' quello del legislatore che stabilisce (o ristabilisce) una
regola valevole essenzialmente per il futuro e solo accessoriamente,
derivatamente, resa applicabile anche nelle controversie pendenti;
mentre diverso era il caso in esame ove poteva configurarsi la figura
dell'eccesso di potere legislativo, cioe' la figura dell'uso distorto
(come si palesa grazie alle circostanze di fatto dell'intervento
legislativo ed all'ambito ristrettissimo della applicazione) di un
potere pur astrattamente compatibile con la Costituzione.
Si rilevava che la vicenda giudiziaria culminata con la decisione
del 10 dicembre 1983, n. 27, dell'Adunanza Plenaria era stata
dominata proprio dalle questioni di costituzionalita' relative alle
leggi che i giudici amministrativi erano allora chiamati ad
interpretare e che tali questioni di costituzionalita' erano state
accantonate, non perche' ritenute irrilevanti o infondate, ma perche'
era stato ritenuto possibile superarle per via interpretativa,
mentre, a contrario, il legislatore del 1984 afferma, forte della sua
autorita' d'interprete autentico, che le leggi de quibus non erano
suscettibili dell'interpretazione accolta dai giudici, ma (solo) di
quella sostenuta dall'amministrazione dello Stato, ridando allora
vita a quelle questioni di costituzionalita' che si era creduto di
poter superare.
Si rilevava che se e' vero che e' inequivoca la volonta' della
legge del 1984 di mantenere una difformita' di trattamento fra i
magistrati della Corte dei conti e tutti gli altri, e' anche vero che
in realta' quella distinzione non si fonda sopra un esplicito
disposto normativo di cui possa, sic et simpliciter, denunciare
l'incostituzionalita', bensi' sopra una prassi interpretativa
assurta, per i magistrati della Corte dei conti, al rango di "diritto
vivente", fondata sul complesso delle norme "autenticamente
interpretate" dal secondo comma dell'art. 1 della legge n. 425/1984,
ma non direttamente desumibile da esso. D'altro canto, l'Adunanza
Plenaria (decisione n. 27/1983) non aveva affermato che le norme
"autenticamente interpretate" dal legislatore fossero da intendere
come dettate per altri che per i magistrati della Corte dei conti,
anzi aveva riconosciuto che tale era, in effetti, l'originario ambito
applicativo di quelle leggi, tanto e' vero che la loro applicazione
analogica alle altre magistrature e' stata ritenuta possibile solo a
decorrere dal 1 gennaio 1979, e non anteriormente, in quanto quello
era l'inizio dell'applicazione del nuovo sistema retributivo
introdotto con legge 2 aprile 1979, n. 97; mai i giudici
amministrativi avevano ritenuto che quel nuovo sistema retributivo,
pur mantenendo esplicitamente (art. 9, secondo comma) l'istituto
degli aumenti periodici, non ne contenesse pero' la disciplina e che
questa non fosse piu' desumibile, come per l'innanzi, mediante il
rinvio a quella propria dei dirigenti amministrativi statali.
Si sottolineava ancora che proprio da cio' derivava la necessita'
di una integrazione analogica grazie al richiamo della disciplina in
uso presso la Corte dei conti attesa l'impossibilita' di ravvisare
alcun motivo di ordine giuridico o razionale per differenziare, sotto
questo specifico profilo, i magistrati della Corte dei conti da tutti
gli altri.
Ne derivava, sempre secondo le citate ordinanze del C.d.S., che
l'art. 1, secondo comma, della legge n. 425/1984, ponendosi
esplicitamente come interpretazione autentica dell'art. 5, ultimo
comma, del d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1080, dell'art. 2, lett. d),
della legge 16 dicembre 1961, n. 1308, e dell'art. 10, ultimo comma,
della legge 20 dicembre 1961, n. 1345, va inteso come diretto ad
interpretare autenticamente, altresi', l'art. 9, secondo comma, della
legge n. 97/1979, e precisamente ad interpretarlo nel senso che esso
conserva, per i magistrati diversi dalla Corte dei conti, un regime
degli aumenti periodici diverso e deteriore rispetto a quello
riservato ai magistrati della Corte stessa.
Ne deriva che, pertanto, la fonte della disparita' di trattamento,
priva di qualsivoglia giustificazione legale, etica e razionale,
andava individuata non solo e non tanto nelle leggi n. 1308 e n. 1345
del 1961, e nel d.P.R. n. 1080/1970, quanto e soprattutto nella legge
n. 97/1979, beninteso secondo l'interpretazione fornita dalla legge
del 1984.
Ed ancora, che il paramentro di costituzionalita' da invocare era,
anche in questo caso, l'art. 3 con particolare riferimento al
principio, costantemente osservato dal legislatore, tranne in questa
occasione, di una sostanziale parita' di trattamento economico fra le
varie carriere di magistratura (ivi compresa l'avvocatura dello
Stato).
Si ricordava che la Corte costituzionale, con sentenza 17 luglio
1975, n. 219, aveva affermato che, pur nel quadro della
discrezionalita' legislativa in ordine alla determinazione del
trattamento di carriere distinte, rappresenta violazione del
principio di uguaglianza l'immotivata differenziazione retributiva di
carriere per l'innanzi considerate costantemente meritevoli di un
trattamento conforme.
Si sottolineava che infine la (sospetta) violazione dell'art. 3
della Costituzione, ridonda anche in (sospetta) violazione dell'art.
36 (principio dell'adeguatezza della retribuzione alla qualita' e
quantita' del lavoro prestato).
Cio' posto rileva questo collegio che le questioni, cosi' come
prospettate dal Consiglio di Stato nelle ordinanze di rimessione,
sono state dichiarate manifestamente infondate dalla Corte
costituzionale con ordinanza 24 novembre-6 dicembre 1988, n. 1083, in
Gazzetta Ufficiale, serie speciale, n. 50 del 14 dicembre 1988 sul
presupposto della gia' avvenuta declaratoria di non fondatezza ad
opera della sentenza della Corte costituzionale n. 413/1988.
Sottolinea tuttavia questo collegio che le questioni stesse, lungi
dall'essere state analizzate mediante la sentenza or ora citata, non
vennero allora neppure affrontate, essendosi in tale occasione la
Corte limitata a ribadire la ratio de futuro delle norme innovative
della legge n. 425/1984, senza evidenziare i motivi per cui le norme
interpretative, che operavano sulle situazioni pregresse, non
collidessero con il dettato costituzionale; pertanto, non appaiono
allo stato risolti i dubbi di costituzionalita' evidenziati dal
C.d.S. nelle ordinanze succitate riassunti nella presente ordinanza e
pienamente condivisi dal collegio.
Appare, quindi, indispensabile richiedere alla Corte
costituzionale un'ampia disamina ed una conseguente decisione in
ordine alle questioni di costituzionalita' che implicano, allo stato,
il pericolo di una grave rottura dell'equilibrio costituzionale tra i
poteri legislativo e giurisdizionale, essendo in ogni caso le
questioni enunciate rilevanti per la decisione della presente
controversia.